喻文光:德国社会救助法律制度及其启示

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  摘要: 德国社会救助制度作为一项重要的社会保障制度对保障人权、维护人的尊严发挥了重要作用。其历史发展、改革背景、宪法辦法 和具体制度规定对我国正确认识和定位社会救助、建构适合我国国情的社会救助制度都具有一定的借鉴和启发意义。加强对社会救助法律制度的研究,能够扩宽我国行政法学的研究范围和视野,能够在社会管理创新的背景下,建构“表态型”的“新行政法”。

  关键词: 社会救助 救助自助者 辅助性原则 新行政法

  传统行政法学主要以秩序行政为中心展开理论研究并建构法律体系。但随着社会的转型和变革,国家职能指在了重大转变,尤其是在社会保障和公共服务方面,国家承担了越来太满的给付与服务责任。给付行政在现代法治国家中的地位也因此日渐提升,成为国家重要的任务,行政法也从秩序行政时代过渡到了给付行政时代。德国在给付行政领域,自二战后自福斯特霍夫提出“生存照顾”(Daiseinsvorsorge)理论以来,无论从理论研究以及制度建构方面,均为各国提供了诸多可资借鉴的范本,尤其在社会救助方面,对于中国给付行政的发展与社会救助立法都具有现实的借鉴意义。社会救助是针对弱势群体的最古老的一种生活社会救济辦法 ,同去其又经历了最深刻的历史变化:从富贵阶层的施恩行善,到宗教慈善组织的扶弱济贫,再到国家承担救助责任,建立社会保障制度,最终实现从道义性救济向制度性救济的转变。而社会救助制度的你这个 历史演进又是与社会的工业化变革、国家社会职能的发展、人本主义及人权思想的普及紧密联系的。在当今世界的福利国家排名中,德国名列前茅。据德国劳动和社会部发布的《2011年社会报告》,其当年社会福利支出高达7540亿欧元,占国内生产总值的31.9%。[i] 德国的社会保障制度具有悠久的历史,自19世纪俾斯麦当政时代就建立了世界上最早的社会保险制度。社会救助作为德国整个社会保障系统的重要组成部分,为保障人权,维护人的尊严发挥了重要作用。了解和学习德国的社会救助法律制度,对于我国目前探索怎样“保障每个人所有 ,尤其是保障弱势群体中的每个人所有 生活得有尊严”,将有积极的启示和借鉴意义。本文即以德国的社会救助作为给付行政的研究样本,以期为研究中国的社会救助法律制度以及拓展行政法学研究领域抛砖引玉。

  一、德国社会救助法律制度概述

  (一)历史发展和最新改革

  德国的社会救助最早起源于中世纪由城市、教会或手工业行会向贫病者提供的慈善救济。19世纪现在现在开始 的工业革命使贫困人口激增,弱势群体的生活境况不断恶化,贫困阶层参加工人运动的积极性空前高涨。为了缓和社会矛盾,加强对社会的控制,普鲁士王国先于1842年颁行了《普鲁士穷人照顾法》。统一德国后,又在首相俾斯麦的支持下,建立了包括医疗保险(1883年)、工伤事故保险(1884年)、残疾和养老保险(1889年)在内的社会保险制度,史称“俾斯麦模式”,后被你这个 工业国家纷纷仿效。[ii] 作为强制性的个人所有 风险预防机制,社会保险制度在德意志第一帝国时期由帝国国会统一立法,与此相反,由地方公共财政承担的社会救助的立法则仍交由各州负责。最早的全德国统一的社会救助法是魏玛共和国1924年颁布的《帝国救济义务条例》和《关于公共救济前提、种类和范围的帝国基本原则》。

  二战后联邦德国于1961年制订了《联邦社会救助法》(BSHG),对社会救助作了一般原则性规定,具体的救助额度等细节什么的问題则由各州立法决定。社会救助制度(Sozialhilfe)与社会保险制度(Sozialversicherung)、社会补偿制度(Sozialentsch?digung)、社会能够制度(Sozialf?rderung)[iii]同去构成了德国完善的社会保障体系,为战后德国经济腾飞、社会稳定作出了贡献。但自1990年代起,意味经济发展层厚减缓、社会福利支出剧增,社保制度滋生了“失业陷阱”、“贫困陷阱”等什么的问題,社会救助制度与你这个 社会保障制度均成为重点改革的对象。施罗德政府倡导的较为激进的劳动力市场和社会救助制度改革方案(哈茨IV)历经重重困难终于在303年底被联邦议会批准,但以施罗德为首的改革派也为此拖累了本来 我选民和本党左翼人士的支持,在被迫提前举行的305年换届大选中失于执政地位。根据哈茨IV方案,《联邦社会救助法》305年1月1日起被作为《社会法典》的第12部法律并入该法典。此次改革的核心在于将具有就业能力的失业者的失业救济金和社会救助金合并为失业金II(Arbeitslosgeld II),作为寻求工作者的基本保障(Grundsicherung für Arbeitssuchende,民间简称为Hartz IV)由303年颁布的《社会法典》第2部来调整。而社会救助作为最后一道社会保护网只为那末就业能力或就业能力减损以及指在特殊困境的人提供合乎人的尊严的最低生活保障。[iv]

  德国此次社会保障制度改革的指导方针首先是强化个人所有 的责任,强调获得社会保障是弱势群体的权利,但其一定会 一定的义务和责任回馈社会,为什会做出力所能及的贡献,受助者同去还应自负其责地管理其获得的救助金。其次是社会救助改革与劳动力市场改革紧密配合,通过激励和惩罚辦法 降低有就业能力的人对社会救助的依赖,使其及早重新就业,自食其力,融入社会。第三,改革社会救助行政机构,使其工作更有层厚,更透明,对弱势群体的救助更有针对性。

  (二)社会救助的宪法和法理基础

  实在1924年魏玛共和国的《帝国救济义务条例》对社会救助进行了统一立法,但不都可否 帮助者从不据此享有针对救助机构的可诉的救助请求权。直到1954年6月24日联邦行政法院在一1个多多多关于公共救济的判例中才确认:基于《基本法》第1条“人的尊严”、第2条“个性自由发展及身体不受侵犯”对基本权利的保护以及第20条“社会国家原则”,公民享有受到法院诉讼保护的从国家获得社会救济的权利。[v]由此,确立了社会救助的1个多多多宪法辦法 :人的尊严、个性自由发展和社会国家原则。对社会国家原则,德国学者普遍认为其最主要的目的都与社会救助息息相关,相似:反贫困救助;保障还不都可否维持人之尊严的最低生活水平;通过消除社会依附性实现平等;保障个人所有 抵御人生变故风险的能力以及提升和扩展财富。[vi] 但社会国家原则那末作为主张主观公权利的直接辦法 。[vii]本来 我,人的尊严作为基本权利对保障公民的社会救助权就显得意义更为重大。主观公权利学说的进一步发展以及联邦行政法院的上述判例使人的尊严与最低生存保障建立了牢固而直接的联系,意味该判例的核心观点是:“因此法律使某个救济机构承担能够贫困者的义务,则贫困者享有相应的权利。”[viii] 这就使客观公权利转化成了主观公权利,对主观公权利学说的发展具有划时代的意义。[ix] 对于人的尊严与基本生存保障之间的关系,德国著名学者巴霍夫的观点颇具代表性。他认为,“意味在一1个多多多宪政社会中个体的基本生存得那末保障,那末人的尊严即受到了侵犯”。[x] 人的尊严是一1个多多多古老的哲学概念,对其的讨论历久弥新。在德国当代学术界,关于人的尊严一种生活生活代表性理论:天赋理论( Mitgifttheorie)和能力理论(Leistungstheorie)。天赋理论认为,人的尊严作为个人所有 的自我价值、特质或属性是造物主或自然赋予的。该理论因袭了自然法理论和康德的哲学思想,且受到基督教伦理道德的影响。[xi]能力理论则认为,人的尊严来自于个人所有 通过成功地塑造本体而自我决定做出的行为,强调人不都可否 在本体的塑造和自我发现的过程中赢得尊严。[xii]实在一种生活理论对人的尊严的产生有不同的认识,但都承认人的尊严作为什会救助宪法和法理辦法 的至上性与无可辩驳性。[xiii] 意味,人的尊严是维系所有宪法基本权利的核心价值基础。

  (三)社会救助的目的、对象、种类和形式

  1.社会救助的目的

  社会法治国家原则是社会救助的宪法辦法 之一,它使国家负有义务来保障贫困者享有合乎人之尊严的最低生活水准。而社会救助法作为实体法则将宪法权利落实为贫困者的具体的可诉的实体权利。《社会法典》第12部第1条将社会救助的任务界定为:“使受助者不不都可否合乎人类尊严地生活”。社会救助的目的是帮助自助者(Hilfe zur Selbsthilfe)。本来 我,“救助要尽意味地使受助者有能力努力依靠个人所有 的力量独立生活。为达到你这个 目的,受助者和救助机构不都可否 在其权利和义务范围内相互企业合作。”[xiv] 此外,社会救助作为最后的保障网,具有次级性和辅助性,即:社会救助是用尽你这个 辦法 仍那末处里生计什么的问題时的辅助手段。具体而言,那末在依靠个人所有 的劳动力和财力(如收入和财产)那末满足生活必需且那末还不都可否支取的你这个 社会保险或那末亲属的扶养帮助的请况下,才还不都可否获得社会救助。[xv]

  2. 社会救助的对象

  正是基于社会救助的你这个 次级性,其救助的对象也具有有限性。经过303年的哈茨改革,社会救助法中划定的救助对象进一步缩小,即只局限于那末就业能力的人。是有无有就业能力的判断标准是每天还不都可否大慨从事三小时的就业劳动。据此,有权按照《社会法典》第12部获得救助的人包括:[xvi](1)与有就业能力的贫困者同去生活的那末就业能力的家庭成员,主本来 我其15周岁以下的子女(15周岁以上即视为有就业能力);(2)老年人(65周岁以上)和不具有就业能力或就业能力减损的18至65周岁的人(患有疾病、残疾,每天工作少于三小时的人);(3)指在怪怪的的人生困境或你这个 生活境况的人(流浪者、刑满释放人员、需社会机构管教的行为异常的青少年等)。具有就业能力的贫困者自305年1月1日起不再享受社会救助金,但有权根据《社会法典》第2部申请针对寻求工作者的基本保障。从广义的社会救助法层厚来说,此类基本保障也可归属于社会救助,意味其也是由税收收入支付的,但你这个 基本保障非常强调受助者的义务和惩罚辦法 ,以能够其积极争取再就业。

  3.救助的种类

  结合社会救助对象的个体性和差异性,社会救助法规定了下述救助类型:[xvii](1)生活费用补助,指持续给付的用于保障受助者最低生活水准的生活费用,包括用于食物、住宿、衣物、个人所有 卫生、家用器具、取暖以及满足日常生活个人所有 不都可否 的费用。值得指出的是,这里的最低生活保障不仅指物质生活,还包括必要的社会文化精神生活,相似尤其是对青少年成长比较重要的看戏、体育运动、旅游等活动。(2)对65对以上的老人和18至65岁长期就业能力减损的贫困者提供持续的基本保障;(3)为那末医疗保险的贫困者提供健康救助(包括预防性健康救助、疾病救助、计划生育、孕产救助等);(4)为残障人士提供融入社会的帮助;(5)对不都可否 长期或特殊、重症护理的人提供救助;(6)帮助指在怪怪的的社会困境的人克服困难(主要针对前文所列举的第三类救助对象);(7)对指在个人所有 生境遇的贫困者的救助(如对盲人、老人的救助以及丧葬补助)。

  4. 救助给付形式

  上述社会救助类型主要通过一种生活形式提供给受助者:金钱、外部和服务。其中,金钱是最主要的给付辦法 。在生活费补助金支付方面,德国每5年一定会 选者一1个多多多标准支付值(Regelsatz),救助申请人获得的实际支付则根据其家庭外部及子女年龄,综合考虑各种因素后,按照预定标准计算得出。[xviii] 此外,救助机构还不都可否向求助者提供咨询、建议、联络信息、陪伴等服务给付,以帮助其寻找住房、养老院、培训机构等。而外部给付形式在社会救助中则很少运用。

  (四)社会救助的行政tcp连接和救济途径

  德国的社会救助制度不仅有实体法上的完全规定,因此还有行政tcp连接和司法救济的切实保障。

  社会救助的主管机关是市、县的社会局。将社会救助事务的行政管理权和财政负担下倒入市县一级政府,能够能够地方政府采取积极辦法 救助弱势群体,使其早日自力更生或进入你这个 社会保障体系。行政机关的社会救助行为是行政行为。其作出社会救助决定时不都可否 依照《社会法典》第10部(行政tcp连接和社保数据保护)规定的行政tcp连接。该部法律细致规定了社会保障给付中行政机关应遵循的行政tcp连接和社保求助人的tcp连接权利(听证权、阅卷权等)。值得指出的是,该法律对个人所有 社保数据的提取、加工、保存、转交、更正、消除等也作了非常具体的规定,这与德国向来重视个人所有 数据保护一脉相承,同去也从数据保护的层厚加强了对社保求助人的权利保障。(点击此处阅读下一页)

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